社保降費(fèi)配套措施與政策建議
武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新教授
（中國(guó)養(yǎng)老金融50人論壇核心成員）
社保降費(fèi)是難得的歷史機(jī)遇，一方面可有效降低企業(yè)過(guò)重的社保負(fù)擔(dān)，另一方面借此還原社保“底線保障”的制度本源，但社保降費(fèi)是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須要有系列配套措施跟進(jìn)。
2019年4月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，綜合方案首次明確，社保降費(fèi)不只是單純?yōu)槠髽I(yè)減負(fù)，更不是“一降了之”，社保降費(fèi)具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義，我們必須抓住社保降費(fèi)的歷史機(jī)遇，進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，對(duì)社保降費(fèi)改革要有綜合配套措施協(xié)同推進(jìn)、統(tǒng)一安排。此次社保降費(fèi)綜合方案在細(xì)節(jié)上有不少亮點(diǎn)和創(chuàng)新，值得我們高度關(guān)注。
（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位首次被納入社保降費(fèi)范圍
2015年以來(lái)已5次降低或階段性降低社保費(fèi)率，預(yù)計(jì)到今年4月30日現(xiàn)行階段性降低費(fèi)率政策執(zhí)行期滿，共可減輕企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近5000億元。過(guò)去，社保降費(fèi)主要是為企業(yè)減負(fù)，因此，2016年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)首次降費(fèi)只降企業(yè)繳費(fèi)率，卻不降機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳費(fèi)率，這讓2014年并軌的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)再次被撕裂，這與養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌要求是不相符的。
然而，自2019年5月1日起，即將實(shí)施的第二輪職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位納入社保降費(fèi)統(tǒng)一安排，執(zhí)行與企業(yè)相同的繳費(fèi)率。這是社保降費(fèi)的重大制度突破，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)重新回歸“全國(guó)統(tǒng)籌”的改革目標(biāo)。這是十分重要的制度安排，也是社保降費(fèi)綜合方案主要亮點(diǎn)之一。
（二）社保降費(fèi)首次強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一繳費(fèi)比例
過(guò)去，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)各地企業(yè)繳費(fèi)率五花八門，甚至在同一個(gè)省內(nèi)各地、市、縣的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在地區(qū)之間存在嚴(yán)重差異。例如，當(dāng)大多數(shù)省份職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)執(zhí)行19%的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，山東和福建兩省的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻是18%，而廣東和浙江兩省的繳費(fèi)率只有14%，而廈門市的企業(yè)繳費(fèi)率卻更是低至12%。此外，更有個(gè)別省份對(duì)重點(diǎn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)執(zhí)行較低的社保費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)園區(qū)外的企業(yè)卻執(zhí)行較高的社保費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，這不僅造成了地區(qū)之間企業(yè)社保負(fù)擔(dān)的不統(tǒng)一、不公平，而且也與養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的要求不相符。
不過(guò)，此次出臺(tái)的綜合方案卻首次明確了各地職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)必須統(tǒng)一步調(diào)。自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以下簡(jiǎn)稱“養(yǎng)老保險(xiǎn)”）單位繳費(fèi)比例，各省養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例高于16%的，可降至16%;目前低于16%的，要研究提出過(guò)渡辦法。
所謂研究提出過(guò)渡辦法，無(wú)非就是兩條出路：一是將低于16%的地區(qū)調(diào)高至16%，這似乎不太可能，因?yàn)榻蒂M(fèi)是有剛性和慣性的，更何況，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)16%的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將來(lái)可能還有進(jìn)一步降費(fèi)的空間，因此，不必來(lái)回折騰；二是低于16%的地區(qū)仍維持原有低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但必須承諾進(jìn)一步加大對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，以抵補(bǔ)低繳費(fèi)率帶來(lái)的不平公及養(yǎng)老基金變相流失。
（三）首次提出統(tǒng)一社保繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑
過(guò)去各省各地在社保繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算時(shí)，所采用的“社平工資”口徑五花八門，甚至在同一地區(qū)“五險(xiǎn)”繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算上也是各不相同的，比方，有的省在計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)時(shí)所采用的“社平工資”口徑就是不一致的，但此次出臺(tái)的綜合方案首次提出要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑：調(diào)整就業(yè)人員平均工資計(jì)算口徑，各省應(yīng)以本省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資加權(quán)計(jì)算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，核定社保個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)上下限，合理降低部分參保人員和企業(yè)的社保繳費(fèi)基數(shù)。
以往大多數(shù)省份是以本省份上年度非私營(yíng)單位在崗的職工月平均工資的300%作為繳費(fèi)基數(shù)的上限，60%作為繳費(fèi)基數(shù)的下限，但由于非私營(yíng)單位在崗職工的平均工資統(tǒng)計(jì)范圍比較小，而且工資水平比較高，因此導(dǎo)致繳費(fèi)門檻也偏高，從而影響企業(yè)與參保人的繳費(fèi)積極性。以2017年為例，我國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工的月平均工資是6343元，同期私營(yíng)單位從業(yè)人員的平均工資為3813元，前者是后者的1.66倍，以非私營(yíng)單位在崗職工的平均工資作為確定繳費(fèi)基數(shù)的上下限在實(shí)際操作過(guò)程中就出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過(guò)重的情況。因此，統(tǒng)一調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑，是變相的再降費(fèi)，據(jù)人社部估算，大約相當(dāng)于再多降兩至三個(gè)百分點(diǎn)。
（四）繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率
失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)是三個(gè)“小險(xiǎn)種”，尤其是工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)都不需要雇員繳費(fèi)，而且基金收支及結(jié)余均十分穩(wěn)定，因此，自2015年以來(lái)這三個(gè)小險(xiǎn)種降費(fèi)次數(shù)最多，本輪將繼續(xù)降費(fèi)。綜合方案決定自2019年5月1日起，實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率1%的省，延長(zhǎng)階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的期限至2020年4月30日。自2019年5月1日起，延長(zhǎng)階段性降低工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的期限至2020年4月30日，工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)在18至23個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)可以現(xiàn)行費(fèi)率為基礎(chǔ)下調(diào)20%，累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)在24個(gè)月以上的統(tǒng)籌地區(qū)可以現(xiàn)行費(fèi)率為基礎(chǔ)下調(diào)50%。經(jīng)本次降費(fèi)后，工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)基本上逼近了零費(fèi)率。
（五）首次明確分批次改由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳社保費(fèi)
綜合方案首次明確：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工其他險(xiǎn)種繳費(fèi)，原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收，穩(wěn)定繳費(fèi)方式，“成熟一省、移交一省”；機(jī)關(guān)事業(yè)單位社保費(fèi)和城鄉(xiāng)居民社保費(fèi)征管職責(zé)如期劃轉(zhuǎn)。
這意味著原先確定于2019年1月1日開(kāi)始由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳社保費(fèi)的工作安排已發(fā)生了一些改變，因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位社保繳費(fèi)不會(huì)增大企業(yè)負(fù)擔(dān)，而城鄉(xiāng)居民社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，因此，這兩大類社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳沒(méi)有任何障礙，因此，自2019年1月1日開(kāi)始，機(jī)關(guān)事業(yè)單位社保繳費(fèi)及城鄉(xiāng)居民社保繳費(fèi)，仍按原定計(jì)劃直接改由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳。而企業(yè)社保五險(xiǎn)繳費(fèi)則仍維持現(xiàn)狀征收，等待條件成熟后，再過(guò)渡到由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳。不過(guò)，這一時(shí)點(diǎn)不能超過(guò)2020年底，這也是實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的最后期限。
（六）首次提及要合理調(diào)整社保基金收入預(yù)算
根據(jù)財(cái)政部匡算，2019年財(cái)政為企業(yè)減稅（增值稅）降費(fèi)（社保）總計(jì)能為企業(yè)減負(fù)2萬(wàn)億元，其中，社保降費(fèi)為企業(yè)減負(fù)大約為3000億元。據(jù)人社部測(cè)算，按照今年的社保降費(fèi)新方案執(zhí)行，可以減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)大約是1900多億元，同時(shí)減輕企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)大約1100多億元，三個(gè)險(xiǎn)種合計(jì)全年可減輕社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)3000多億元。
也就是說(shuō)，2019年社保大幅降費(fèi)將減少社保收入3000億元，這不是一個(gè)小數(shù)字，因此，各省必須重新調(diào)整2019年社?；鹗杖腩A(yù)算，以便及時(shí)采取應(yīng)對(duì)之策，解決社保在減收數(shù)千億元之后可能發(fā)生的當(dāng)年收不抵支的新問(wèn)題。
（七）首次提出社保降費(fèi)的配套改革措施
社保降費(fèi)不只是一個(gè)單純的企業(yè)減負(fù)問(wèn)題，它更關(guān)乎社保制度的改革與完善。因此，我們必須抓住社保降費(fèi)的歷史機(jī)遇，進(jìn)行配套制度改革，同時(shí)解決社保降費(fèi)帶來(lái)的支付壓力。
為此，綜合方案除了要求統(tǒng)一繳費(fèi)比例與繳費(fèi)基數(shù)外，還提出了以下對(duì)策：首先，明確2020年底前必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，這意味著還有一年多時(shí)間必須達(dá)成在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)，全面實(shí)施稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳，并由省級(jí)政府直接管理社?；鹗罩c平衡，地市縣政府將不再插手干預(yù)社保繳費(fèi)與退休金支付。
其次，繼續(xù)加大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑力度，2019年基金中央調(diào)劑比例從上一年的3%提高至3.5%，這是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)渡性辦法與措施。據(jù)測(cè)算，2019年中央調(diào)劑基金的規(guī)模將達(dá)到6000億元左右，受益省份受益規(guī)模將達(dá)到1600億元左右。這樣，可以進(jìn)一步緩解基金缺口較大的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地省份養(yǎng)老金支付壓力。
再次，各級(jí)財(cái)政會(huì)繼續(xù)加大對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998-2018年中央財(cái)政對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助就達(dá)到3.5萬(wàn)億元。2019年，中央財(cái)政安排企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金5285億元，同比增長(zhǎng)9.4%，重點(diǎn)向基金收支矛盾較為突出的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地省份傾斜。與此同時(shí)，地方財(cái)政也安排了相應(yīng)的補(bǔ)助資金。
此外，還要繼續(xù)推進(jìn)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸸ぷ鳎С肿龃笞鰪?qiáng)社?；穑寚?guó)有企業(yè)改革發(fā)展成果更多惠及人民；積極穩(wěn)妥開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)；加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持精算平衡原則，健全激勵(lì)約束機(jī)制。
（八）政策建議
不過(guò)，本人認(rèn)為，除了上述配套改革措施，還要從以下三方面協(xié)同推進(jìn)社會(huì)保障制度的整合與創(chuàng)新：
第一，建議將“五險(xiǎn)三金”整合為“三險(xiǎn)一金”，將8個(gè)制度簡(jiǎn)化為4個(gè)制度，提高行政管理成本，減輕企業(yè)繳費(fèi)心理負(fù)擔(dān)。今年3月25日國(guó)務(wù)院已發(fā)布通知，決定在全國(guó)范圍內(nèi)將生育保險(xiǎn)并入醫(yī)保。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)多輪降費(fèi)后，工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)同樣逼近零費(fèi)率，它與生育保險(xiǎn)一樣，也應(yīng)該并入醫(yī)保，最終將“五險(xiǎn)”整合為“三險(xiǎn)”。與此同時(shí)，作為第二支柱的補(bǔ)充保障制度，企業(yè)年金、職業(yè)年金與住房公積金也應(yīng)該“三金合一”，打造中國(guó)版401(k)，并強(qiáng)制推行、全員覆蓋，這樣才能真正發(fā)揮“補(bǔ)充養(yǎng)老”的制度功效。
第二，盡快出臺(tái)延遲退休方案，增加繳費(fèi)年限，對(duì)沖社保降費(fèi)的滯后影響。歐美國(guó)家男女退休年齡大多已延遲至65歲及以上，而我國(guó)女特種工45歲退休，女工人50歲退休，女干部55歲退休，過(guò)早退休，一方面加大了養(yǎng)老金的支付壓力，另一方面也是勞動(dòng)力資源的巨大浪費(fèi)。此外，在社保繳費(fèi)年限上，歐美國(guó)家大多規(guī)定必須累計(jì)繳費(fèi)滿30年或35年，而我國(guó)繳費(fèi)年限門檻卻只有15年，這是社保“轉(zhuǎn)制”后遺癥，必須盡早解決。
第三，應(yīng)大力鼓勵(lì)發(fā)展第二、三支柱的私人養(yǎng)老金制度，為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分流減壓。為此，我們必須強(qiáng)化政策引導(dǎo)，讓家庭理財(cái)從短炒、賺快錢的投機(jī)理念逐步轉(zhuǎn)向以養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老投資為主的長(zhǎng)期投資軌道上來(lái)。美國(guó)3億人口擁有第二、三支柱私人養(yǎng)老金儲(chǔ)備高達(dá)28萬(wàn)億美元，而我國(guó)企業(yè)年金規(guī)模僅有1.3萬(wàn)億元人民幣，而個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品也才剛剛起步。
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